行政行為合法性全面審查:只有完全合法才能判決駁回原告的訴訟請求
《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條規(guī)定，行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，人民法院判決駁回原告的訴訟請求。
也就是說，人民法院應(yīng)當(dāng)對被訴行政行為的合法性進行全面審查，只有在被告作出的行政行為完全合法的情形下，人民法院才能判決駁回原告的訴訟請求。被訴行政行為結(jié)果正確，認(rèn)定事實錯誤、適用法律不當(dāng)?shù)模嗣穹ㄔ翰荒芘袥Q駁回原告訴訟請求。人民法院審理行政案件，應(yīng)當(dāng)遵循司法謙抑原則，尊重行政機關(guān)的裁量權(quán)，不應(yīng)以不同于被訴行政行為的事實和法律適用，在肯定被訴行政行為結(jié)果的正確性后，判決駁回原告的訴訟請求。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)玉林市福綿區(qū)樟木鎮(zhèn)中村第十四農(nóng)經(jīng)社。再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)玉林市福綿區(qū)樟木鎮(zhèn)新發(fā)村第七農(nóng)經(jīng)社。再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)玉林市福綿區(qū)樟木鎮(zhèn)新發(fā)村第八農(nóng)經(jīng)社。被申請人(一審被告、二審被上訴人)廣西壯族自治區(qū)人民政府。再審申請人廣西壯族自治區(qū)玉林市福綿區(qū)樟木鎮(zhèn)中村第十四農(nóng)經(jīng)社、玉林市福綿區(qū)樟木鎮(zhèn)新發(fā)村第七農(nóng)經(jīng)社、玉林市福綿區(qū)樟木鎮(zhèn)新發(fā)村第八農(nóng)經(jīng)社（以下簡稱三農(nóng)經(jīng)社）因訴被申請人廣西壯族自治區(qū)人民政府（以下簡稱廣西自治區(qū)政府）不予受理行政復(fù)議一案，不服廣西壯族自治區(qū)高級人民法院于2018年4月8日作出的（2017）桂行終1568號行政判決，向本院申請再審。本院于2019年4月9日立案受理，依法組成合議庭進行審查。案件現(xiàn)已審查終結(jié)。三農(nóng)經(jīng)社申請再審稱：1.頒發(fā)××6號土地證行政行為的效力一直延續(xù)至今，沒有超過法定申請行政復(fù)議的期限。2.《行政復(fù)議條例》對生效前的行政行為是否有溯及力，沒有特別規(guī)定。從維護當(dāng)事人的合法權(quán)益角度出發(fā)，應(yīng)視為對生效前作出且效力延續(xù)至今的行政行為具有溯及力。請求撤銷一、二審判決，依法再審本案。本院經(jīng)審查認(rèn)為，《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第二款規(guī)定，因不動產(chǎn)提起訴訟的案件，自行政行為作出之日起超過二十年的，人民法院不予受理。行政復(fù)議制度與行政訴訟制度系相互銜接、功能一致的同類法定救濟方式。《中華人民共和國行政復(fù)議法》僅僅在第九條設(shè)定申請人知道行政行為內(nèi)容情形下普通的申請行政復(fù)議期限，沒有關(guān)于當(dāng)事人不知道行政行為內(nèi)容情形下最長申請行政復(fù)議期限的規(guī)定。為了維護社會關(guān)系的穩(wěn)定性，維護行政管理秩序的穩(wěn)定性，行政復(fù)議機關(guān)參照行政訴訟法第四十六條第二款規(guī)定，對因不動產(chǎn)申請行政復(fù)議的案件，自行政行為作出之日起超過二十年的，決定不予受理，符合行政復(fù)議設(shè)立申請行政復(fù)議申請期限制度的本意，不違反法律規(guī)定。換句話說，涉及不動產(chǎn)的行政行為作出之后，申請人一直不知道該行政行為內(nèi)容，自行政行為作出之日起超過二十年，申請人提出行政復(fù)議申請的，復(fù)議機關(guān)參照行政訴訟法第四十六條第二款規(guī)定，作出不予受理復(fù)議決定，不違反法律規(guī)定。本案中，玉林市人民政府于1989年作出被申請復(fù)議的頒發(fā)××6號土地證行政行為，三農(nóng)經(jīng)社于2016年6月申請行政復(fù)議，顯然已經(jīng)超過20年的最長申請行政復(fù)議期限。廣西自治區(qū)政府依法作出126號復(fù)議決定，不予受理三農(nóng)經(jīng)社的復(fù)議申請，證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序。一、二審判決駁回三農(nóng)經(jīng)社的訴訟請求，結(jié)果并無不當(dāng)。三農(nóng)經(jīng)社主張，頒發(fā)××6號土地證行政行為的效力一直延續(xù)至今，沒有超過法定申請行政復(fù)議的期限。但是，法律對最長申請復(fù)議期限起算點的規(guī)定，是從行政行為作出之日起計算，而非行政行為效力終止之日起計算。以此為由申請再審，于法無據(jù)，本院不予支持。《行政復(fù)議條例》第五十七條規(guī)定，本條例自1991年1月1日起施行。該條規(guī)定就是法不溯及既往的具體規(guī)定，即只有在1991年1月1日后作出的行政行為，利害關(guān)系人才能夠按照該條例的規(guī)定，依法申請行政復(fù)議；1991年1月1日之前作出的行政行為，除非當(dāng)時的法律、法規(guī)有特別規(guī)定，利害關(guān)系人無權(quán)依照《行政復(fù)議條例》的規(guī)定申請行政復(fù)議。本案中，被申請行政復(fù)議的頒發(fā)××6號土地證行為于1989年作出，當(dāng)時的法律、法規(guī)并沒有關(guān)于當(dāng)事人對頒發(fā)土地證行為有權(quán)申請行政復(fù)議的特別規(guī)定，三農(nóng)經(jīng)社對該頒證行為申請行政復(fù)議，確實于法無據(jù)，一、二審判決以法不溯及既往原則認(rèn)定126號復(fù)議決定不予受理三農(nóng)經(jīng)社的復(fù)議申請?zhí)幚斫Y(jié)果正確，理由亦無不當(dāng)。三農(nóng)經(jīng)社主張，《行政復(fù)議條例》對生效前的行政行為是否有溯及力，沒有特別規(guī)定。從維護當(dāng)事人的合法權(quán)益角度出發(fā)，應(yīng)視為該條例具有溯及力。其該項主張與法律的規(guī)定不相符，以此為由申請再審，理由同樣不能成立。應(yīng)當(dāng)指出的是，《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條規(guī)定，行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，人民法院判決駁回原告的訴訟請求。也就是說，人民法院應(yīng)當(dāng)對被訴行政行為的合法性進行全面審查，只有在被告作出的行政行為完全合法的情形下，人民法院才能判決駁回原告的訴訟請求。被訴行政行為結(jié)果正確，認(rèn)定事實錯誤、適用法律不當(dāng)?shù)模嗣穹ㄔ翰荒芘袥Q駁回原告訴訟請求。人民法院審理行政案件，應(yīng)當(dāng)遵循司法謙抑原則，尊重行政機關(guān)的裁量權(quán)，不應(yīng)以不同于被訴行政行為的事實和法律適用，在肯定被訴行政行為結(jié)果的正確性后，判決駁回原告的訴訟請求。本案中，一、二審未對126號復(fù)議決定以超過二十年最長申請期限為由不予受理三農(nóng)經(jīng)社復(fù)議申請是否合法進行審理，而是以法不溯及既往為由肯定126號復(fù)議決定結(jié)果正確，判決駁回原告訴訟請求，屬于未對被訴行政行為認(rèn)定事實和適用法律是否正確進行審查，僅僅以被訴行政行為處理結(jié)果正確為由判決駁回原告訴訟請求的情形，不符合行政訴訟法第六十九條關(guān)于駁回原告訴訟請求判決的法定適用條件，本院予以指正。還應(yīng)當(dāng)指出的是，《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一條第二款第（十）項規(guī)定，對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。參照該條規(guī)定，申請人就明顯超過法定起訴期限的行政行為申請行政復(fù)議，實質(zhì)上是對原行政行為不服，向上級行政機關(guān)的申訴上訪；上級行政機關(guān)作出的不予受理行為，對申請人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響，不屬于行政訴訟的受案范圍。人民法院應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十一條第三款以及《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第五十五條第二款規(guī)定，給予指導(dǎo)和釋明，告知起訴人起訴不符合法定條件，退回訴狀并記錄在冊；起訴人堅持起訴的，裁定不予立案，并載明不予立案的理由。本案中，三農(nóng)經(jīng)社的復(fù)議申請明顯超過二十年最長申請期限，廣西自治區(qū)政府作出的126號復(fù)議決定對三農(nóng)經(jīng)社的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響，不屬于行政訴訟的受案范圍。人民法院本應(yīng)向三農(nóng)經(jīng)社釋明，告知其起訴不符合法定條件，退回訴狀并記錄在冊，堅持起訴的情況下才裁定不予立案。一、二審未對三農(nóng)經(jīng)社的起訴是否符合法定條件進行審查，作出實體判決不妥，本院予以指正。綜上，三農(nóng)經(jīng)社的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（四）項規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款的規(guī)定，裁定如下：駁回廣西壯族自治區(qū)玉林市福綿區(qū)樟木鎮(zhèn)中村第十四農(nóng)經(jīng)社、玉林市福綿區(qū)樟木鎮(zhèn)新發(fā)村第七農(nóng)經(jīng)社、玉林市福綿區(qū)樟木鎮(zhèn)新發(fā)村第八農(nóng)經(jīng)社的再審申請。
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