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　　最高人民檢察院發(fā)布第十六批指導性案例全部為涉農(nóng)案件

　　劉強非法占用農(nóng)用地案（檢例第60號）

　　【關鍵詞】

　　非法占用農(nóng)用地罪 永久基本農(nóng)田 ;大棚房; 非農(nóng)建設改造

　　【要旨】

　　行為人違反土地管理法規(guī)，在耕地上建設大棚房、生態(tài)園、休閑農(nóng)莊等，非法占用耕地數(shù)量較大，造成耕地等農(nóng)用地大量毀壞的，應當以非法占用農(nóng)用地罪追究實際建設者、經(jīng)營者的刑事責任。

　　【基本案情】

　　被告人劉強，男，1979年10月出生，北京大道千字文文化發(fā)展有限公司法定代表人。2008年1月，因犯敲詐勒索罪被北京市海淀區(qū)人民法院判處有期徒刑二年，緩刑二年。

　　2016年3月，被告人劉強經(jīng)人介紹以人民幣1000萬元的價格與北京春杰種植專業(yè)合作社（以下簡稱合作社）的法定代表人池杰商定，受讓合作社位于延慶區(qū)延慶鎮(zhèn)廣積屯村東北蔬菜大棚377畝集體土地使用權。同年4月15日，劉強指使其司機劉廣岐與池杰簽訂轉(zhuǎn)讓意向書，約定將合作社土地使用權及地上物轉(zhuǎn)讓給劉廣岐。同年10月21日，合作社的法定代表人變更為劉廣岐。其間，劉強未經(jīng)國土資源部門批準，以合作社的名義組織人員對蔬菜大棚園區(qū)進行非農(nóng)建設改造，并將園區(qū)命名為“紫薇莊園”。截至2016年9月28日，劉強先后組織人員在園區(qū)內(nèi)建設魚池、假山、規(guī)劃外道路等設施，同時將原有蔬菜大棚加高、改裝鋼架，并將其一分為二，在其中各建房間，每個大棚門口鋪設透水磚路面，外壘花墻。截至案發(fā)，劉強組織人員共建設“大棚房”260余套（每套面積350平方米至550平方米不等，內(nèi)部置櫥柜、沙發(fā)、藤椅、馬桶等各類生活起居設施），并對外出租。經(jīng)北京市國土資源局延慶分局組織測繪鑒定，該項目占用耕地28.75畝，其中含永久基本農(nóng)田22.84畝，造成耕地種植條件被破壞。

　　截至2017年4月，北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會、延慶區(qū)延慶鎮(zhèn)人民政府先后對該項目下達《行政處罰決定書》《責令停止建設通知書》《限期拆除決定書》，均未得到執(zhí)行。2017年5月，延慶區(qū)延慶鎮(zhèn)人民政府組織有關部門將上述違法建設強制拆除。

　　【指控與證明犯罪】

　　2017年5月10日，北京市國土資源局延慶分局向北京市公安局延慶分局移送劉廣岐涉嫌非法占用農(nóng)用地一案，5月13日，北京市公安局延慶分局對劉廣岐涉嫌非法占用農(nóng)用地案立案偵查，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)劉強有重大嫌疑。2017年12月5日，北京市公安局延慶分局以劉強涉嫌非法占用農(nóng)用地罪，將案件移送北京市延慶區(qū)人民檢察院審查起訴。

　　審查起訴階段，劉強拒不承認犯罪事實，辯稱：1．自己從未參與紫薇莊園項目建設，沒有實施非法占地的行為。2．紫薇莊園項目的實際建設者、經(jīng)營者是劉廣岐。3．自己與紫薇莊園無資金往來。4．蔬菜大棚改造項目系設施農(nóng)業(yè)，屬于政府扶持項目，不屬于違法行為。劉廣岐雖承認自己是合作社的法定代表人、項目建設的出資人，但對于轉(zhuǎn)讓意向書內(nèi)容、資金來源、大棚內(nèi)施工建設情況語焉不詳。

　　為進一步查證紫薇莊園的實際建設者、經(jīng)營者，北京市延慶區(qū)人民檢察院將案件退回公安機關補充偵查，要求補充查證：1．調(diào)取劉強、劉廣岐、池杰、張紅軍（工程承包方）之間的資金往來憑證，核實每筆資金往來的具體操作人，對全案賬目進行司法會計鑒定，了解資金的來龍去脈，查實資金實際出讓人和受讓人。2．尋找關鍵證人會計李祥彬，核實合作社賬目與劉強個人賬戶的資金往來，確定劉強、劉廣岐在紫薇莊園項目中的地位作用。3．就測量技術報告聽取專業(yè)測量人員的意見，查清所占耕地面積。

　　經(jīng)補充偵查，北京市公安局延慶分局收集到證人李祥彬的證言，證實了合作社是劉強出資從池杰手中購買，李祥彬受劉強邀請負責核算合作社的收入和支出。會計師事務所出具的司法鑒定意見書，證實了資金往來去向。在補充偵查過程中，偵查機關調(diào)取了紫薇莊園臨時工作人員胡楠等人的證言，證實劉廣岐是劉強的司機；劉廣岐受劉強指使在轉(zhuǎn)讓意向書中簽字，并擔任合作社法定代表人，但其并未與劉強共謀參與非農(nóng)建設改造事宜。針對辯護律師對測量技術報告數(shù)據(jù)的質(zhì)疑，承辦檢察官專門聽取了參與測量人員的意見，準確掌握所占耕地面積。

　　2018年5月23日，北京市延慶區(qū)人民檢察院以劉強犯非法占用農(nóng)用地罪向北京市延慶區(qū)人民法院提起公訴。7月2日，北京市延慶區(qū)人民法院公開開庭審理了本案。

　　法庭調(diào)查階段，公訴人宣讀起訴書，指控被告人劉強違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地進行非農(nóng)建設改造，改變被占土地用途，造成耕地大量毀壞，其行為構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。針對以上指控的犯罪事實，公訴人向法庭出示了四組證據(jù)予以證明：

　　一是現(xiàn)場勘測筆錄、《測量技術報告書》《非法占用耕地破壞程度鑒定意見》、現(xiàn)場照片78張等，證明紫薇莊園園區(qū)內(nèi)存在非法占地行為，改變被占土地用途且數(shù)量較大，造成耕地大量毀壞。

　　二是合作社土地租用合同，設立、變更登記材料，轉(zhuǎn)讓意向書，合作社大棚改造工程相關資料，延慶鎮(zhèn)政府、北京市國土資源局延慶分局提供的相關書證等證據(jù)，證明合作社土地使用權受讓相關事宜，以及未經(jīng)國土資源部門批準，劉強擅自對園區(qū)土地進行非農(nóng)建設改造，并拒不執(zhí)行行政處罰。

　　三是司法鑒定意見書、案件相關銀行賬戶的交易流水及憑證、合作社轉(zhuǎn)讓改造項目的參與人證言及被告人的供述與辯解等證據(jù)材料，證明劉強是紫薇莊園非農(nóng)建設改造的實際建設者、經(jīng)營者及合作社改造項目資金來源、獲利情況等。

　　四是紫薇莊園宣傳材料、租賃合同、大棚房租戶、池杰、李祥彬證人證言等，證明劉強修建大棚共196個，其中東院136個，西院60個，每個大棚都配有耳房，面積約10至20平方米；劉強將大棚改造后，命名為“紫薇莊園”對外宣傳，“大棚房”內(nèi)有休閑、娛樂、居住等生活設施，對外出租，造成不良社會影響。

　　被告人劉強對公訴人指控的上述犯罪事實沒有異議，當庭認罪。

　　法庭辯論階段，公訴人發(fā)表了公訴意見，指出劉強作為合作社的實際建設者、經(jīng)營者，在沒有行政批準的情況下，擅自對園區(qū)內(nèi)農(nóng)用地進行非農(nóng)建設改造并對外出租，造成嚴重危害，應當追究刑事責任。

　　辯護人提出：1．劉強不存在主觀故意，社會危害性小。2．建造蔬菜“大棚房”符合設施農(nóng)業(yè)政策。3．劉強認罪態(tài)度較好，主動到公安機關投案，具有自首情節(jié)。4．起訴書中指控的假山、魚池等設施，僅在測量報告中有描述且描述模糊。5．相關設施已被有關部門拆除。請求法庭對被告人劉強從輕處罰。

　　公訴人針對辯護意見進行答辯：

　　第一，劉強受讓合作社時指使司機劉廣岐代其簽字，證明其具有規(guī)避法律責任的行為，主觀上存在違法犯罪的故意，劉強非法占用農(nóng)用地，造成大量農(nóng)用地被嚴重毀壞，其行為具有嚴重社會危害性。

　　第二，關于符合國家政策的說法不實，農(nóng)業(yè)大棚與違法建造的非農(nóng)“大棚房”存在本質(zhì)區(qū)別，劉強建設的“大棚房”集休閑、娛樂、居住為一體，對農(nóng)用地進行非農(nóng)改造，嚴重違反《土地管理法》永久基本農(nóng)田保護政策。該項目因違法建設受到行政處罰，但劉強未按照處罰決定積極履行耕地修復義務，直至案發(fā)，也未繳納行政罰款，其行為明顯違法。

　　第三，劉強直到開庭審理時才表示認罪，不符合自首條件。

　　第四，測量技術報告對案發(fā)時合作社建設情況作了詳細的記錄和專業(yè)說明，現(xiàn)場勘驗筆錄和現(xiàn)場照片均證實了蔬菜大棚改造的實際情況，另有相關證人證言也能證實假山、魚池存在。

　　第五，違法設施應由劉強承擔拆除并恢復原狀的責任，有關行政部門進行拆除違法設施，恢復耕地的行為，不能成為劉強從輕處罰的理由。

　　法庭經(jīng)審理，認為公訴人提交的證據(jù)能夠相互印證，予以確認。對辯護人提出的被告人當庭認罪態(tài)度較好的辯護意見予以采納，其他辯護意見缺乏事實依據(jù)，不予采納。2018年10月16日，北京市延慶區(qū)人民法院作出一審判決，以非法占用農(nóng)用地罪判處被告人劉強有期徒刑一年六個月，并處罰金人民幣五萬元。一審宣判后，被告人劉強未上訴，判決已生效。

　　劉廣岐在明知劉強是合作社非農(nóng)建設改造的實際建設者、經(jīng)營者，且涉嫌犯罪的情況下，故意隱瞞上述事實和真相，向公安機關做虛假證明。經(jīng)北京市延慶區(qū)人民檢察院追訴，2019年3月13日，北京市延慶區(qū)人民法院以包庇罪判處被告人劉廣岐有期徒刑六個月。一審宣判后，被告人劉廣岐未上訴，判決已生效。

　　本案中，延慶鎮(zhèn)規(guī)劃管理與環(huán)境保護辦公室雖然采取了約談、下發(fā)《責令停止建設通知書》和《限期拆除決定書》等方式對違法建設予以制止，但未遏制住違法建設，履職不到位，北京市延慶區(qū)監(jiān)察委員會給予延慶鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長等3人行政警告處分，1人行政記過處分，廣積屯村村黨支部給予該村黨支部書記黨內(nèi)警告處分。

　　【指導意義】

　　十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。近年來，隨著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，以溫室大棚為代表的設施農(nóng)業(yè)快速發(fā)展。一些地區(qū)出現(xiàn)了假借發(fā)展設施農(nóng)業(yè)之名，擅自或者變相改變農(nóng)業(yè)用途，在耕地甚至永久基本農(nóng)田上建設“大棚房”“生態(tài)園”“休閑農(nóng)莊”等現(xiàn)象，造成土地資源被大量非法占用和毀壞，嚴重侵害農(nóng)民權益和農(nóng)業(yè)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展，在社會上造成惡劣影響。2018年，自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在全國開展了“大棚房”問題專項整治行動，推進落實永久基本農(nóng)田保護制度和最嚴格的耕地保護政策。在基本農(nóng)田上建設“大棚房”予以出租出售，違反《中華人民共和國土地管理法》，屬于破壞耕地或者非法占地的違法行為。非法占用耕地數(shù)量較大或者造成耕地大量毀壞的，應當以非法占用農(nóng)用地罪追究實際建設者、經(jīng)營者的刑事責任。

　　該類案件中，實際建設者、經(jīng)營者為逃避法律責任，經(jīng)常隱藏于幕后。對此，檢察機關可以通過引導公安機關查詢非農(nóng)建設項目涉及的相關賬戶交易信息、資金走向等，輔以相關證人證言，形成嚴密證據(jù)體系，查清證實實際建設者、經(jīng)營者的法律責任。對于受其操控簽訂合同或者作假證明包庇，涉嫌共同犯罪或者偽證罪、包庇罪的相關行為人，也要一并查實懲處。對于非法占用農(nóng)用地面積這一關鍵問題，可由專業(yè)機構(gòu)出具測量技術報告，必要時可申請測量人員出庭作證。

　　【相關規(guī)定】

　　《中華人民共和國刑法》第三百一十條、第三百四十二條

　　《全國人民代表大會常務委員會關于〈中華人民共和國刑法〉第二百二十八條、第三百四十二條、第四百一十條的解釋》

　　《中華人民共和國土地管理法》第七十五條

　　《最高人民法院關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第三條

　　《最高人民檢察院、公安部關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規(guī)定（一）》第六十七條

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